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La contribution énergie-climat : un pas … de souris, mais dans la bonne direction par Jacques Le Cacheux, OFCE/SciencesPo

Jacques Le Cacheux

L’annonce par le Président de la République, de l’instauration d’une nouvelle contribution « énergie-climat » inscrite dans la Loi de finances 2010 a provisoirement mis un terme à plusieurs mois de supputations et de cacophonie médiatique sur la nouvelle « taxe carbone ». Le projet figurait pourtant déjà dans le « Pacte écologique » proposé par la Fondation Hulot et signé par les principaux candidats à la présidentielle de 2007. Un tel prélèvement avait même fait l’objet de propositions bien plus anciennes, dès 1990 en France et 1991 au niveau européen. La Suède l’a instauré dès 1992, le Danemark l’année suivante, etc. 20 ans ont donc été perdus, en France, qui présente le triste bilan d’une fiscalité écologique généralement à la traîne de l’Europe et ne parvient à limiter ses émissions de gaz à effet de serre (GES) que grâce à l’importance de son parc nucléaire.

La boite à outils des pouvoirs publics

L’utilisation d’énergies fossiles (pétrole, charbon, gaz naturel) est la principale source des émissions de GES d’origine humaine et ce sont donc ces usages qu’il convient de réduire. Comment ? Bien sûr, la réglementation et les normes techniques peuvent jouer un rôle – notamment dans les domaines come l’automobile — ; mais c’est insuffisant. Il faut aussi s’attaquer en priorité aux plus gros consommateurs d’énergies fossiles que sont les industries lourdes : c’est le cas en Europe depuis 2005 avec l’instauration d’un système de « quotas d’émission de GES » et d’un marché ce droits, certes encore très imparfait, mais qui a le mérite d’exister et de couvrir déjà environ 40% des émissions de GES. Mais que faire pour les 60% restants ? Ils proviennent de ce que l’on appelle les secteurs « diffus » : transport routier, agriculture, pêche, petite industrie et services, et surtout des ménages, avec les véhicules particuliers et les consommations domestiques.

On aurait pu imaginer, à l’image de ce que projette le Royaume-Uni, une généralisation à tous du système de quotas d’émission échangeables : mais cela paraît techniquement complexe. Sans doute convient-il également que la puissance publique favorise les économies d’énergies fossiles, en développant des infrastructures adéquates et en aidant à la conversion énergétique, tant dans la production (énergies renouvelables) que dans la consommation (isolation thermique des logements, bonus-malus des voitures, etc.). Mais tout cela ne peut suffire, sauf à supposer que l’Etat dispose de moyens financiers illimités, ce qui est loin d’être le cas, et aujourd’hui moins que jamais comme chacun sait.

Accroître le coût du carbone pour tous

L’idée du prélèvement carbone, quelles qu’en soient les modalités, est simple : il s’agit d’accroître le coût des différents usages des énergies fossiles, et plus généralement de toutes les activités à l’origine d’émission de GES, afin d’en dissuader tous les intervenants de l’activité économique, producteurs et consommateurs, et de les inciter à se tourner, lorsqu’ils doivent choisir de renouveler leurs équipements, vers des technologies moins émettrices de carbone. D’un point de vue économique, cette logique de l’incitation par l’augmentation du prix est incontestable, et elle est efficace, pourvu que l’accroissement du prix soit suffisant et suffisamment pérenne pour entraîner des changements de comportements.

Une taxe inefficace ?

Beaucoup de critiques du nouveau prélèvement carbone se concentrent sur son inefficacité supposée : la plupart des usagers des énergies fossiles n’auraient pas le choix et seraient condamnés à continuer d’émettre des GES tout en étant payant plus cher leurs consommations d’énergies fossiles. C’est bien sûr en partie vrai à court terme, comme on a pu le constater lors de chaque augmentation du prix du pétrole. Mais il est également avéré que lorsque l’augmentation de prix est d’une ampleur suffisante et qu’elle est durable, les choix s’en trouvent profondément influencés : voitures moins gourmandes, maisons mieux isolées, chaudières plus efficaces, etc. Et à l’inverse, comment nier que la longue période bas prix du pétrole et du gaz (entre 1986 et 1998) a incité à toutes sortes de gaspillages et à des choix de modes de vie très consommateurs d’énergies fossiles (voitures plus consommatrices de carburant, habitat mal isolé thermiquement et dispersé, etc.) ? Il faut donc que la taxe soit suffisamment élevée, et que ses augmentations futures soient annoncées d’emblée, pour que les choix puissent être faits avec une visibilité suffisante.

Injuste ?

Indéniablement, un tel prélèvement a des effets inégaux sur les différents ménages. Il est globalement régressif, dans la mesure où la part de leur budget que les plus modestes consacrent à l’énergie est plus élevée. Et il engendre des inégalités géographiques (rural-urbain, périurbain-centre ville, nord-sud). C’est inévitable et justifie des dispositifs de compensation : soit comme on a choisi de la faire, sous forme de crédit d’impôt, soit, plus efficace sans doute, sous forme de subventions à la conversion énergétique, de type bonus écologique.

L’urgence d’une fiscalité carbone

Cela ne pouvait-il pas attendre des jours meilleurs, la fin de la crise économique par exemple ? Non, car l’urgence de l’action contre le changement climatique et ses causes humaines est attestée par les experts scientifiques. Et parce qu’il convient de mettre en place au plus vite les bonnes incitations pour orienter la sortie de crise dans la bonne direction, celle d’une croissance plus durable, et éviter les gabegies qui ont caractérisé les reprises précédentes.

L’urgence d’une action résolue visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’échelle de la planète n’a plus à être démontrée et a été rappelée plus haut. L’action commune, ou au moins coordonnée, des pays membres de l’Union européenne est, dans ce domaine, éminemment souhaitable, et conforme aux objectifs ambitieux affichés par l’UE. Mais indépendamment de ces considérations, et même dans l’hypothèse où les décisions prises à Copenhague, lors du sommet de décembre 2009 sur l’après-Kyoto, ou à Bruxelles seraient en retrait des exigences qui pose le changement climatique, le gouvernement français doit préparer sans délai une réforme fiscale qui modifie drastiquement la part de la fiscalité environnementale, et singulièrement la fiscalité frappant les usages des carburants fossiles ou les émissions de carbone, dans le total des prélèvements obligatoires. Il en va de l’orientation que prendra l’économie française à la sortie de la crise et de mode de développement économique que connaîtra le pays dans les décennies à venir.

Il s’agit, en effet, de mettre en place les incitations économiques qui influeront sur les choix économiques de tous les agents – privés et publics, entreprises, ménages et administrations publiques – pour les orienter vers des choix contribuant efficacement à la poursuite de l’objectif de lutte contre le changement climatique, ainsi, comme on le verra plus loin dans la discussion sur les usages possibles des recettes ainsi engendrées, que d’améliorer la compétitivité des entreprises françaises et l’attractivité économique du territoire national. Il ne s’agit pas seulement, comme on l’entend trop souvent, d’encourager le développement de nouveaux métiers, de nouveaux secteurs, des technologies et des innovations « vertes », mais aussi et surtout de réorienter l’ensemble des choix économiques, de production et de consommation, vers des solutions « à basse intensité carbone », en rendant le carbone plus coûteux pour tous.

L’urgence de la création d’une taxe fiscalité sur le carbone est encore accrue par la considération des effets intertemporels de cette fiscalité sur les choix des producteurs d’énergies fossiles : sachant que de telles fiscalités vont inévitablement être mises en place dans une grande majorité de pays dans els années à venir, les producteurs pourraient être tentés, face aux perspectives de baisse future anticipée de la demande et, par voie de conséquence, de leur rente, d’accélérer l’exploitation de leurs ressources fossiles, aboutissant ainsi à l’effet inverse de celui recherché. L’urgence climatique, soulignée par la quasi-totalité des scientifiques, nécessite, de ce point de vue, de faire le contraire de ce que l’on est souvent tenté de faire lorsque l’on introduit une fiscalité nouvelle : il convient en effet de fixer, d’emblée, le poids de cette fiscalité à un niveau élevé, quitte même à annoncer qu’elle sera réduite par la suite ( ???).

Outre les bénéfices que l’on peut en attendre en termes de meilleure adéquation des incitations privées avec les objectifs prioritaires des politiques climatiques, la réforme fiscale environnementale aura l’avantage d’offrir une réponse, elle aussi efficace, à l’exigence de recettes fiscales dynamiques à laquelle le gouvernement devra faire face à la sortie de la crise. La montée de l’endettement public, contrepartie inévitable des choix d’intervention faits au cours des derniers mois, et qui n’est pas propre à la France, devra néanmoins être suivie d’une politique de consolidation des finances publiques, si l’on veut éviter une dérive insoutenable de l’endettement. La mise en place d’une fiscalité assise sur une base large et dynamique, telle que la taxe carbone (ou du moins certaines de ses variantes possibles, cf. infra) contribuera à faciliter le contrôle de l’endettement.

A l’inverse, en l’absence d’une telle réforme fiscale, d’autres impôts et taxes devront inéluctablement être augmentés, avec des conséquences potentiellement néfastes sur le rythme de la reprise elle-même.

Enfin, il convient de souligner qu’en l’absence d’un renforcement de la fiscalité environnementale, et singulièrement celle frappant le carbone, on doit craindre que la sortie de crise s’accompagne d’une reprise très soutenue des émissions de gaz à effet de serre : les « bonnes performances » de ces derniers mois sur ce front sont en effet largement imputables au ralentissement de la croissance, puis à la récession. Etant donné les objectifs de réduction des émissions rappelés plus haut, il est impératif que cette réforme soit amorcée dès la loi de finances 2010, quitte à ce que la mise en application soit étalée sur deux années. Il est, en outre, crucial d’assurer aux agents économiques, entreprises et ménages, une visibilité suffisante et la pus grande stabilité possible de l’environnement fiscal, car les mesures fiscales destinées à modifier l’intensité-carbone nécessitent généralement des choix d’équipements dont l’amortissement ou la rentabilité s’étalent sur plusieurs années.

6. Quelle fiscalité environnementale et quel usage des recettes ?

6.1. Périmètre, modalités et taux

Plusieurs assiettes sont envisageables, selon l’ambition du projet et l’ampleur de la réforme souhaitée. Les avantages et inconvénients de chacune des options doivent être étudiés de manière approfondie. A priori, on peut résumer le choix à trois grandes options, chacune se déclinant selon diverses modalités pratiques : une option étroite, qui consiste à « fiscaliser » le marché du carbone existant, à en réduire les exemptions et dérogations, et à étendre un peu son champ ; une option médiane, qui ajouterait à cette fiscalisation du marché du carbone la création d’une contribution « climat-énergie » sur les énergies fossiles ; enfin une option large, consistant en une taxe carbone généralisée sur les contenus en carbone de tous les bien services.

La première option ne nécessite pas que l’on s’y attarde, tant ses modalités sont connues. Insistons toutefois sur le grave inconvénient que constituent les nombreuses exemptions et dérogations existantes, et les délais introduits dans la mise aux enchères des permis. En outre, l’affectation des recettes qui a été retenue par le Conseil n’est pas la plus souhaitable : en faire une ressource propre du budget européen eut été préférable. Enfin, pour éviter les évolutions indésirables du prix sur le marché du carbone, il conviendrait d’instituer un mécanisme garantissant un prix plancher : un tel dispositif pourrait s’apparenter à ceux en vigueur naguère dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC), avec retrait-destruction de permis lorsque l’offre se révèle excessive pour des raisons non anticipées (récession grave ou prolongée, par exemple).

Concernant le deuxième option, qui correspond approximativement à divers projets existants (Fondation Nicolas Hulot, notamment), il convient de préciser qu’elle devrait, en bonne logique, ne porter que sur les consommations d’énergies fossiles et sur les activités productives émettrices de carbone, et non sur l’ensemble des énergies, sauf à supposer que le projet français s’inscrive dans une dimension européenne, auquel cas l’inclusion des autres sources d’énergie répondrait à une logique d’économie politique de la réforme. La contribution « climat-énergie » porterait sur les consommations d’énergies fossiles par les secteurs non couverts par le marché du carbone. L’objectif serait d’aboutir à une plus grande cohérence dans le « prix du carbone », ce qui pourrait inciter à retenir un taux uniforme pour cette contribution. A l’inverse toutefois, les grandes disparités actuelles entre les taux de taxation des différents usages de ces énergies –carburants, chauffage, usages industriels, transports routiers – pourrait inciter à retenir des taux différentiés, au moins initialement, de façon à éviter des chocs de prix trop importants sur les usages actuellement relativement moins taxés. En d’autres termes, si l’exigence de cohérence économique peut plaider pour une taxe d’un montant uniforme, en euros par tonne de carbone, la différenciation pourrait se faire par le recours à une taxe ad valorem. On peu alors se poser la question de l’opportunité d’un prélèvement carbone aux frontières de l’EU, en cas d’absence de pratiques similaires dans les autres régions du monde.

Les émissions des autres gaz à effet de serre – dérivés fluorés et méthane – devraient, en principe, être également taxées dans cette deuxième option. Le cas du méthane pose un problème spécifique, s’agissant d’une émission dont l’effet de serre est important, mais dont l’origine est, pour près de trois quarts, agricole. Or, d’une part, la mesure des émissions de méthane est problématique, de même que celle de la contribution des agricoles aux émissions et à la capture du carbone. D’autre part, le taxer à hauteur de l’équivalent-CO2 (en termes d’effet de serre) reviendrait à instituer un prélèvement important sur les activités agricoles, notamment d’élevage – prélèvement de l’ordre de 7 à 8 milliards d’euros, soit presque autant que l’ensemble de la contribution « climat-énergie » de tous les autres secteurs (de l’ordre de 10 milliards d’euros). Outre que les effets incitatifs d’un tel prélèvement sur les activités d’élevage risquent d’aller à l’encontre des orientations souhaitées par ailleurs pour l’agriculture, la charge financière qu’il ferait peser sur une fraction déjà fragilisée de la population apparaît considérable.

La troisième option, la plus ambitieuse, consisterait à calculer la taxe sur la base du contenu en carbone des biens et services échangés, ce qui aurait l’avantage économique évident d’assurer une uniformité du prix du carbone et de frapper indifféremment tous les produits et services, quels que soient leur origine, le procédé de fabrication, etc. En définitive, la « vérité des coûts carbone » serait ainsi pleinement révélée au consommateur final. Deux modalités peuvent être envisagées : soit une taxe carbone sur la consommation finale, du type sales tax à l’américaine (cf. la proposition Hansen, aux Etats-Unis) ; soit une « contribution ou taxe sur le carbone ajouté » (CCA ou TCA) dont le principe pourrait être analogue à celui de la TVA. Dans un cas comme dans l’autre, l’inconvénient tient à l’éventuelle difficulté d’évaluer précisément les contenus en carbone ; mais il est possible que l’on surestime cette difficulté pour de nombreux produits, facilement traçables.

6.3. Usages des recettes

Selon l’option et les modalités retenues, les recettes de cette nouvelle fiscalité environnementale pourraient être différentes, mais il est essentiel, pour que l’effet recherché soit atteint, qu’elle représente sensiblement plus que le montant actuel de l’ensemble des « taxes environnementales », estimé à moins de 2,5% du PIB. Si l’on devait atteindre des recettes de l’ordre de 5% du PIB (ou plus ???), on peut envisager diverses manières d’utiliser ces recettes.

Il est bien connu que les prélèvements carbone sur les consommations des ménages, qu’ils soient selon l’option médiane ou selon l’option ambitieuse, ont, pris isolément, un effet régressif ; pour ceux de la première option, les conséquences distributives sont moins claires, s’agissant de prélèvements sur els entreprises, dont les effets sur les ménages dépendent des répercussions dans les prix, nécessitant donc une étude précise d’incidence . Cette régressivité est, évidemment, la conséquence d’une situation initiale dans laquelle la part des budgets consacrés aux dépenses énergétiques, et plus généralement aux consommations intensives en carbone, est plus élevée pour les titulaires de revenus modestes que pour les plus aisés .

Cependant, dans tous les cas, l’effet net sur la répartition des revenus et du bien-être dépend de l’usage qui est fait des recettes engendrées par le prélèvement. Partant de l’hypothèse d’une réforme fiscale à prélèvements totaux constants, au moins pour la première année de mise en œuvre – il ne semble raisonnable, ni de prévoir une hausse du taux de prélèvements obligatoires, déjà jugé élevé en France, ni d’envisager une baisse, dans un contexte caractérisé par un déficit important et un taux d’endettement public croissant —, deux grandes modalités d’utilisation des recettes peuvent être envisagées : soit une restitution intégrale aux ménages sous forme forfaitaire ; soit une baisse, à due concurrence, d’autres prélèvements, dont le caractère distorsif avéré peut rendre souhaitable la réduction.

La première option a l’avantage de la simplicité et de la transparence. Elle est préférable à des exemptions ou réductions, qui affaiblissent les incitations motivant la réforme. Elle permet, en outre, de cibler et de calibrer comme on le souhaite la redistribution des recettes. Les simulations disponibles (Combet, Ghersi et Hourcade, 2009 ; CAS, 2009), montrent que cette option permet de compenser la régressivité du prélèvement .

Il est toutefois possible, dans une économie dont les autres prélèvements engendrent des inefficacités, notamment dans une économie ouverte à la concurrence internationale et en situation de chômage involontaire, que d’autres usages des recettes soient préférables, tant en termes d’équité qu’en termes d’efficacité. Ces situations correspondent à la notion de « double dividende », longuement analysée dans la littérature sur la fiscalité écologique depuis le début des années 1990. Dans tous ces cas, affecter tout ou partie des recettes à la réduction des prélèvements sur les entreprises – IS ou taxe professionnelle – ou des prélèvements sur le facteur travail – cotisations sociales, notamment, mais aussi crédits d’impôts de type PPE – engendre, en général, des effets bénéfiques sur l’emploi et la croissance, mais également sur la répartition des revenus et du bien-être. Dans la seule étude en équilibre général disponible pour le cas français (Combet, Ghersi et Hourcade, 2009), une redistribution en faveur des ménages des recettes du prélèvement effectué sur ceux-ci, et en faveur des entreprises des recettes de celui qui les frappe permet d’obtenir le meilleur arbitrage entre efficacité et équité. Il est cependant souhaitable, étant donné la spécificité des hypothèses, de conduire des études complémentaires sur ce point, notamment pour tenir compte de l’ouverture économique et des effets possibles sur la compétitivité et les « fuites de carbone », et d’envisager d’autres usages des recettes : on peut concevoir d’affecter une part des recettes au financement de mesures facilitant l’équipement des ménages en technologies à basse intensité carbone (logement notamment), ou au financement d’infrastructures publiques (transports, etc.). Dans tous les cas, l’analyse des effets nets sur l’activité économique, l’emploi et la répartition des revenus nécessite des études complémentaires.

6.5. Un substitut à la taxe professionnelle ?

Suite à l’annonce d’une réforme de la taxe professionnelle, l’une des pistes envisagées pour compenser la perte de recettes des collectivités territoriales est l’affectation à leur financement d’une part de la taxe carbone, selon des modalités à définir. En théorie, comme on l’a indiqué plus haut, compenser une hausse des prélèvements (carbone) sur les entreprises par une baisse d’un autre prélèvement pesant sur elles (ici, la TP) peut avoir des effets macroéconomiques favorables. Toutefois, le remplacement de tout ou partie de l’actuelle TP – assise aujourd’hui sur les immobilisations des entreprises et, en pratique, pesant principalement sur l’industrie – par un prélèvement carbone présente des inconvénients importants. En premier lieu, l’impératif d’uniformité du prélèvement affirmé ci-dessus conduirait à restreindre l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, contrairement au principe inscrit en 2004 dans la Constitution ; en outre, en cas de prélèvement national, l’incitation à accueillir les établissements les plus générateurs de nuisance disparaîtrait, ce qui pose un problème. A l’inverse, si l’on devait accepter qu’une partie de la taxe carbone, quelles qu’en soient les modalités, soit décidée au niveau local, les inconvénients de la concurrence fiscale locale et de l’éventuel empilement fiscal seraient inévitables.

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